高校信息化体制机制现状分析

调研显示，2021年高校网络安全与信息化经费平均为1169.4万元，与上一年相比增长了10.8%。

为加强我国高等教育信息化研究工作、综合研判总体发展状况，教育部高等学校科学研究发展中心和中国高等教育学会教育信息化分会于2020年联合成立了高校信息化发展监测研究团队。研究团队根据教育部《教育信息化2.0行动计划》要求，参考借鉴国际和国内教育信息化监测评估评价体系，研究制定了我国高校信息化发展监测指标体系。

指标体系包含体制机制、基础设施、信息系统与数据治理、信息化支撑教学、信息化支撑科研、网络安全保障、新技术应用七个一级指标。研究团队根据指标体系建立了高校信息化发展状态量化计算模型，模型包括七个计算项，分别对应七个一级指标。

同时，研究团队还根据指标体系编制了调查问卷，有一千多所高校参与了2021年度的数据填报工作。数据真实、客观地反映了我国高校信息化的发展现状，既有累累硕果，也有持续发展的空间。

在七个一级指标中，体制机制决定着信息化发展的运行轨道和基本规则。调查问卷设置了有关信息化工作主管领导、信息化工作经费和人员投入、管理运行机制、管理办法制定及执行情况等二十多个关于机制体制的数据采集项。如图1所示，从量化模型的计算结果来看，在七类指标中，体制机制得分最高，可见依靠组织与制度推进高校信息化创新发展是各大高校的共识。

图1 2021年度高校信息化发展状态数据雷达

网络安全与信息化工作主管领导

教育部《教育信息化“十三五”规划》提出，“要在各级各类学校逐步建立由校领导担任首席信息官（CIO）的制度，全面统筹本单位信息化的规划与发展”。从图2中2021年度全体高校的数据来看，98%的高校由校领导主管网络安全与信息化工作，约1/3是正校级领导。

图2 2021年度高校网络安全和信息化主管校领导

信息化领导力是什么？它应该属于技术能力、管理能力二维融合的产物。在2023年两会上，有大学校长、全国政协委员提出，“建议出台更为有效的培训方案，对高校领导进行系统培训和考核”。

另外，2023年EDUCAUSE发布的《2023年度十大IT议题》报告中，第一条便是“在会议上占有一席之地”，确保IT领导层是学校战略规划中的全面合作伙伴。研究指出，要让信息技术领导者参与到学校的战略规划和决策中，因为他们既了解学校，又了解技术和数据。

网络安全与信息化经费投入

如图3所示，2021年高校网络安全与信息化经费平均为1169.4万元，与上一年相比增长了10.8%。而2021年信息化经费占学校总经费的比例是3.5%，跟上一年相比减少了1个百分点。

图3 2021年高校信息化经费数额及占比

双一流建设高校的网络安全与信息化经费远比其他类型高校多，但是从网络安全与信息化经费占学校经费总支出的占比看，双一流建设高校最低。高职院校网络安全与信息化经费比例高于平均水平，而本科院校网络安全与信息化经费比例低于平均水平。

由此可见，高职院校更愿意在此项工作上投入经费，尤其是双高计划院校，占比最高。与此相对应的，在网络设施投入上，双高计划院校人均带宽最高；在信息系统投入上，双高计划院校在信息化支撑教学方面也有很多亮点。

高校能从教育总经费中拿出多大比例用于网络安全与信息化建设，起决定作用的因素很多，据相关数据推测，这与主管校领导关系密切。

图4是2020年的监测数据，数据呈现出了很明显的规律，即：四类学校中，正校级领导主管网络安全与信息化工作的比例越高，学校网络安全与信息化经费占比越高。

图4 2020年高校信息化经费占比

与主管校领导的数据对比

在2021年的数据监测工作中，学校被重新分类。在新分类下，将双高计划院校和双一流建设高校相比较，将普通高职院校和普通高校相比较，也能得出类似的结论（如图5所示）。

图5 2021年高校网络安全与信息化经费占比

与主管校领导的数据对比

据图6可知，2021年师生人均网络安全与信息化经费约为831.6元，与2020年的875.3元比，减少了约5%。对比图3，网络安全与信息化总经费和人均经费不成正比。《2017 EDUCAUSE Core Data Service (CDS) Benchmarking Report》（以下简称“EDUCAUSE报告”）显示，美国高校人均信息化经费为985美元，香港中文大学2021年官网公布的数据可算出师生人均信息化经费约为6300元港币。相较而言，大陆地区高校的人均经费明显低了不少。

图6 2021年高校师生人均网络安全与信息化经费

从图7所示经费的分布来看，高校的网络安全与信息化经费大部分用于建设，建设经费大约是运维经费的4倍，可见高校的网络安全与信息化工作在现阶段仍以建设为主。

图7 高校网络安全与信息化经费用途分布

据表1可知，高校2021年机房和网络的建设情况与上一年相比，数据都有明显增长，系统和网站的数量也在增加，在“停课不停学、离校不离教”的要求下，支撑教学的系统建设力度较大。

表1 高校网络安全与信息化基础设施建设情况

从图8所示经费的来源看，高校的网络安全与信息化经费主要来源于政府投入和学校自筹，两者均各占经费组成的四成以上，社会投入占比较少，不到两成。

在“勤俭办一切事业”的背景下，高校的网络安全与信息化经费也许会有所收紧，高校需要开源节流，在政策法规框架下，多渠道筹措资金，比如筹集社会捐赠、开展业务合作等多种方式。

在网络安全与信息化工作领域，高校与银行合作比较常见。在早期，银行的资金多限制于校园卡建设项目，后来逐渐出现银行的资金在高校中灵活使用的案例，即除了校园卡项目，银行的资金也可以用来采购其他的信息服务或设备。

图8 2021年高校网络安全与信息化经费来源分布

高校对网络安全与信息化工作的重视程度不断提高，资金投入也越来越多，基础设施和应用能力都得到了极大提高。但同时，边际收益递减的效应逐渐显现，很多高校也开始意识到经费使用效益问题。

通过对高校的走访调研发现，高校中影响经费使用效益的因素主要有两个方面：第一，经费使用方向、使用范围、使用时间等往往受到很多限制，经费的使用效率得不到最优的发挥。第二，缺乏长效机制。硬件设备会折旧、需要定期维护，而软件系统建设更是一项长期的工程，需要随着技术的进步和需求的变化不断维护、升级，但是在设备购置和系统建成之后，有时没有后续资金支持，信息化建设的持续性和稳定性得不到保障。

早在2018年《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中就提出，要全面提高使用绩效，牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，建立健全绩效管理体系。改革经费管理制度、项目管理制度，提高资金的使用效益，还需要各高校结合自身特点进行创新和实践。

网络安全与信息化人力投入

如图9所示，2021年高校网络安全与信息化部门平均在职人员数量约为14.3人，相比2020年略有减少。14.3人中只有约2/3是事业编。事业编制数量不足，是高校信息化部门普遍面对的境况。

图9 2021年高校网络安全与信息化部门工作人员数量

2021年，师生每万人平均信息化专职人数约为9.5人，比2020年减少了13.6%。根据EDUCAUSE报告，美国高校师生每万人平均信息化专职人数为66人，差距明显。

网络安全与信息化经费和项目都在增长，而部门在职工作人员数量却在减少，显然在职工作人员不足以满足工作需要，因此很多学校引入了非在职人员。从图10来看，非在职人员主要承担运维工作，而核心工作还是由在职人员承担，因此在职人员的数量和素质很关键。

图10 2021年高校信息化非在职人员工作内容

信息化队伍建设一直是一个难题，主要原因有二：一是难招人。与IT技术公司相比，大部分高校的待遇不占优势。二是难留人。在高校的行政职务方面，信息化岗位人员的发展机会、上升通道很少；在技术职称方面，绝大部分高校都用教学、科研甚至行政管理岗位的要求来考核信息化技术人员，考试内容和工作需要不匹配，考试结果不能反映真实的信息化岗位技术水平，而且在这些学校中，信息化技术岗位人员往往和教师或者其他部门的技术岗位人员一起考评，能分配到的名额很少。

关于人才队伍建设，国家也出台了很多指导性意见。《工业和信息化部关于加强和改进工业和信息化人才队伍建设的实施意见》提出，要深化人才发展体制机制改革，创新人才评价机制，改进人才使用机制，健全人才激励机制，优化人才流动机制。《国家信息化发展战略纲要》也提出要建立适应网信特点的人事制度、薪酬制度，打破人才流动的体制界限。

面对这样的境况，很多高校都在积极思考对策，不少信息化领域专家也提出了很多好的建议：第一，创新人才评价机制，支持市场化、社会化评价，落实职称制度改革，给信息化部门独立的考评机制。目前已有高校进行了将信息化技术岗位作为单独一类来评定职称的实践。第二，丰富聘用方式，以灵活的市场化方式，充实信息化部门的关键岗位。第三，在学校的监管下，信息化部门有偿承接校内的开发项目，从而实现信息化技术人员的薪酬与市场接轨。该方案目前也有成功的案例。

网络安全与信息化部门设置

如图11所示，绝大部分高校都设置了独立的网络安全和信息化部门，以该部门兼具管理和技术支撑职能最为常见。在仅给该部门赋予单项职能的高校中，仅赋予技术支撑职能的高校显著多于仅赋予管理职能的高校。这体现出在不少高校中，对于网络安全与信息化部门的职能定位，相比于管理职能，更注重技术支撑职能。

图11 2021年高校网络安全与信息化部门设置

信息化部门经历了较长的发展历程，从网络中心到信息中心再到数据中心，从名称的变化就能看出部门主要职能的变化。2001年8月，国家重新组建信息化工作领导小组，国务院总理任领导小组组长，同时也成立了国务院信息化办公室，把信息化工作提升到一个新的高度。

逐渐地，一些高校开始跟进，成立信息化工作领导小组或信息办，实行“管”“建”分离。每所高校都有自己的特色，不管是名称还是职能都多种多样，并没有固定的范式。

高校的网络安全与信息化建设以及信息化管理部门的成立，必然会对传统的机构、职能、管理流程、利益分配等产生冲击。而不管是哪种组织机构模式，重要的都是职能、定位、运行机制要适合本校校情。

常态化管理、运行机制及

规划的年度执行情况

据图12可知，高校的网络安全和信息化工作越来越规范有效，常态化工作机制在实践中逐渐建立完善。有85.2%的高校制定了年度工作要点，有接近3/4的高校制定了“网络安全和信息化领导机构定期会议决策机制”，且对比两年数据，制定每一项常态化管理运行机制的高校比例都有明显的提升。

图12 高校信息化常态化管理运行机制

然而，虽然制定了年度工作要点的高校很多，执行率在75%以上的高校也近八成，但完全按照规划执行的不到一半（如图13所示）。

图13 高校网络安全与信息化规划的年度执行情况

如图14所示，2021年的执行情况较2020年有所好转，其中双高计划院校变化最为明显。

图14 高校网络安全与信息化发展规划的

年度执行情况变化

《国家信息化发展战略纲要》提出，要加强督促落实，组织开展战略实施年度检查与绩效评估，加大信息化工作考核力度，将考核结果作为评价有关领导干部的内容。很多高校也给出了可借鉴的方法和经验：将年初的规划或计划拆解成具体的工作任务和指标分派到相关部门，在年终对干部进行考核；虽然没有严格的考核，但是在全校范围内对各个部门进行评价、评优，鼓励先进，树立榜样。

网络安全与信息化管理办法

据图15可知，高校网络安全与信息化工作管理办法最关注的是网络信息安全管理和信息系统建设管理，其次是基础设施建设和数据管理，最后才是教学信息化管理和科研信息化管理。高校管理办法的制定对相关工作的开展也有比较明显的导向作用。

图15 高校网络安全与信息化管理办法所包含的内容

网络安全管理

图1显示，除体制机制外，得分最高的是网络安全保障。两项数据结合起来可见，高校很重视网络安全工作，既制定了规范，执行效果也不错，具体表现在：

97.4%的高校信息化部门开展了网络信息安全管理工作；安全专职工作人员平均约2人，占信息化部门在职工作人员数量的13%，在信息化部门平均在职人员数量略有下降的情况下，安全专职工作人员数量略有增长；安全管理经费平均为88.6万元，约占总经费的8%；12.6%的高校使用了社会化的云安全服务；超过9成的高校面向师生开展了网络安全教育。

现在网络安全已经上升到国家安全层面，习近平总书记多次强调网络安全是国家安全的重要组成部分，并对网络安全工作作出重要指示。2023年初在第55届亚太先进网络学会（APAN）学术会议上，来自中国的报告显示，在网络的安全与抗击打能力上，中国与世界先进水平差距较大。网络安全工作，任重而道远。

信息系统建设和数据标准

据图15可知，超过9成的高校制定了信息系统建设管理规范，也有超过7成的高校制定了数据管理办法。但图1显示，信息系统与数据治理得分都较低。结合图16可知，高校信息系统建设管理规范的制定率很高，但执行效果并不好。

信息系统建设项目的规范性欠佳，其原因不难分析：和不同部门合作、开发不同类型的系统时，一般缺乏固定模式，建设的方式取决于很多因素，比如校领导的重视程度、业务部门对信息化部门的信任程度、由谁主导、甚至两个部门之间的关系等。调研中也发现，有些学校信息化建设项目做得好，受部门负责人本人的技术能力、人际关系的影响更大，信息化建设与管理办法反而不那么重要。

图16 高校网络安全与信息化建设与管理办法执行情况

当前，更多高校已经意识到制度对信息系统建设项目延续性的重要性，纷纷采取措施提高管理办法的执行率，比如制定管理办法的同时，制定配套的实施细则和技术规范；加强学校信息化项目统筹力度，针对跨部门协作的难题，建立跨部门协同管理机制；加强业务部门的信息素养培训，提高对系统建设规律的认识等。

图17显示，完全按标准规范执行的高校不到1/3，但从图18可见，发展趋势是向好的。从2020年到2021年，数据标准及应用规范的执行率在75%以上的高校比例有明显增长，而执行率低的高校比例在明显减少。

图17 高校数据标准及应用规范执行情况

图18 高校数据标准及应用规范执行情况发展变化

现实工作中，不执行数据标准及应用规范的情况并不鲜见，造成这种情况的原因如下：

第一，存在标准建设落后于系统建设的情况。从信息化部门的设置及演变情况可见，很多学校是先有技术部门，后有管理部门，或者是在技术部门的基础上，赋予管理职能，客观上存在先有系统和数据、后才有数据标准及应用规范的情况。

第二，数据标准及应用规范落地具有长期性、复杂性、系统性的特点，推动标准落地的组织架构和人员尤其是高层领导须保持稳定。

第三，数据标准化工作涉及管理上的变革，如要改变一些部门做惯了的工作方式、改变工作人员早已深入脑海的工作理念，而涉及变革和利益的事情推进起来总是困难的。

第四，缺乏落地的制度和流程规划。

如今，数据的重要性达到了前所未有的高度。2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确了数据作为第五个生产要素，要通过制定出台新一批数据共享责任清单、探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景，全面提升数据要素价值。

今年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用等。高校需要在推进数据标准化的工作中持续发力，充分挖掘利用好数据的价值。

教育部部长怀进鹏提出，工作中要牢牢把握“方法重于技术、组织制度创新重于技术创新”的理念，按照“应用为王、服务至上、示范引领、安全运行”的工作要求和思路一体化推进建设与应用。建立健全科学有效的体制机制，建立务实管用的长效机制，是全面落实领导指示的关键所在。

从2020年和2021年的数据以及数据的变化趋势可知，高校信息化工作体制机制持续完善，在切实推进信息化工作方面发挥了重要作用。也可预见，高校在已建立校级网络安全和信息化领导体制的基础上，将进一步充分发挥顶层设计和统筹协调的作用，建立“业务驱动、技术引领、标准统一、融合协作”的工作机制，倡导可持续发展，以信息化促进高校治理现代化。

作者：黄宁玉（北京大学医学部网络安全与信息化技术中心）

责编：陈永杰

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